FUNKCJE DOCHODÓW BUDŻETOWYCH

postheadericon FUNKCJE DOCHODÓW BUDŻETOWYCH

Pojęcie funkcji dochodów budżetowych nie jest jednoznacznie rozumiane. Dla jednych są to bowiem cele, dla których stanowi się poszczególne formy dochodów budżetowych. Dla innych zaś są to następstwa ustanowienia i pobierania dochodów budżetowych. Wreszcie dla wielu są to obydwie sytuacje wymienione wyżej. Tymczasem problem jest dość istotny. Trzeba bowiem rozstrzygnąć, z jakiego powodu i w jakim celu wprowadza się do systemu dochodów budżetowych dany rodzaj obciążenia publiczno-prawnego. Równocześnie jednak konieczne jest także uzmysłowienienie sobie skutków społecznych, gospodarczych i politycznych wprowadzenia i poboru danego rodzaju dochodu budżetowego.

Zwykło się przyjmować, że zadaniem dochodów budżetowych jest dostarczenie budżetowi odpowiedniej ilości środków pieniężnych na pokrycie wydatków budżetowych. Zadanie to określa się mianem funkcji fiskalnej. Wystarczającym powodem dla ustanowienia i poboru dochodów budżetowych było występowanie potrzeb publicznych wymagających sfinansowania. Reszty dopełniała panująca w danym czasie ideologia (np. podatkowe teorie ubezpieczenia lub wojny). Liberałowie nie występowali przeciwko poborowi dochodów budżetowych. Byli jednak przeciwni uruchamianiu dochodów budżetowych mających inne cele niż dostarczenie budżetowi niezbędnych zasobów środków pieniężnych. Stały wzrost wydatków publicznych spowodował jednak zmianę funkcji państwa i poszukiwanie nowych sposobów oddziaływania przez państwo na życie społeczne i gospodarcze. Interwencjonizm państwowy spowodował, że cele te były osiągane przez państwo przy pomocy podatków, chociaż nie zawsze wiązało się to z gromadzeniem w budżecie państwa środków pieniężnych. Sytuację tę zaczęto określać mianem funkcji pozafiskalnej lub interwencyjnej dochodów budżetowych.

W nauce prawa finansowego b. państw socjalistycznych na sprawę tę spo-glądano inaczej, co było zresztą uzasadnieniem odrębnego ustroju politycznego i gospodarczego państwa. Uważano, że w miejsce tradycyjnych funkcji fiskalnych i pozafiskalnych dochodów budżetowych pojawiły się inne funkcje. Fiskalizm został zastąpiony przez szeroko rozumianą redystrybucję budżetową, natomiast funkcje pozafiskalne dochodów budżetowych przekształciły się w funkcje stymulacyjne, kontrolne, wychowawcze oraz w instrument zarządzania (por. szerzej M. Weralski, Funkcje podatków a instrumenty podatkowe, /w:/System instytucji prawno-finansowych PRL, t. III, Wrocław 1985, s. 53-88). Pod wpływem tej ideologii kształtowało się prawodawstwo podatkowe krajów socjalistycznych.

Powrót do klasycznego liberalizmu spowodował w latach siedemdziesiątych i osiemdziesiątych XX w. nawiązanie do idei tzw. neutralności systemu podatkowego. Polega ona na rezygnacji z funkcji interwencjonistycznej i stymulacyjnej dochodów budżetowych oraz pozostawieniu przy nim tylko funkcji fiskalnych.

Uważano, że funkcje pozafiskalne komplikują system dochodów budżetowych i zakłócają jego skuteczność. Cele ekonomiczne realizowane przez państwo poprzez dochody budżetowe określono nawet mianem protekcji podatkowej, wskazując na reglamentacyjny charakter działalności państwa (A. Gomułowicz, Zagadnienie neutralności systemu podatkowego, „Ruch Prawniczy Ekonomiczny i Socjologiczny” 1990, nr 2, s. 79-88). Dodawano też, że cele społeczne państwo może realizować poprzez odpowiedni system rozdziału dóbr społecznych, nie zaś poprzez dochody budżetowe. Wskazywano też na konkretne przykłady rozwiązań podatkowych systemu polskiego, które miały poświadczać brak skuteczności w uzyskiwaniu pozafiskalnych celów dochodów budżetowych. Poglądy te trafiają na podatny grunt obecnie, ponieważ Polska musi zmienić dotychczasowy (socjalistyczny) system dochodów budżetowych i przystosować go do warunków gospodarki rynkowej, tam zaś dominują obecnie postawy neoliberalne.

W naszym przekonaniu pełna neutralność systemu dochodów budżetowych jest nie tylko niemożliwa do osiągnięcia, lecz także niepotrzebna. Zaklinanie się, że dany tytuł dochodu budżetowego ma dostarczać tylko dochodów i nie ooddziaływać na stosunki społeczne jest podobne do zaklinania węży, które nie są w tym kierunku tresowane. Wiele zależy przede wszystkim od konstrukcji prawnej danego tytułu dochodu budżetowego. Trudno jest raczej zbudować go w ten sposób, aby nie wywoływał on żadnego skutku ubocznego. Łatwo w ten sposób naruszyć podstawowe zasady sprawiedliwości społecznej (np. doprowadzić do zubożenia obywateli mniej zarabiających lub wręcz do ruiny drobnych wytwórców). Nie ma też powodu, aby jedynie ze względów doktrynalnych rezygnować z możliwości osiągania przez państwo celów o charakterze publicznym. Dlatego też sceptycznie odnosimy się do głoszonych obecnie poglądów neoliberalnych, które nie uwzględniają interesu ogółu, a przez to nie są poglądami demokratycznymi.

Akceptujemy natomiast pogląd, że na funkcje dochodów budżetowych trzeba spojrzeć z punktu widzenia systemu, jaki tworzą one w danym kraju. Obiektywność finansów jako kategorii ekonomicznej wyraża się m.in. w tym, że pełnią one określone funkcje (redystrybucyjną, stymulacyjną oraz kontrolną) niezależnie od woli tego, który ujmuje finanse w formę przepisów prawnych. Nie oznacza to jednak tego, że prawodawca nie może i nie powinien konstruować systemu dochodów budżetowych w sposób świadomy, tj. obliczony na cele, jakie chce osiągnąć poprzez pobór dochodów oraz ze względu na skutki, jakie to obciążenie powoduje po stronie podmiotu biernego.

Olbrzymiego więc znaczenia nabiera metoda tworzenia systemu dochodów budżetowych oraz budowa jego skuteczności (sprawności). Jest to potrzebne także wtedy, gdy dochody pobiera się wyłącznie dla celów fiskalnych (patrz szerzej E. Tegler, Funkcje systemu podatkowego i ocena jego sprawności, (w:) System podatkowy. Zagadnienia teoretyczno-prawne, red. T. Dębowska-Romanowska i C. Kosikowski, Łódź 1992).

Zostaw Komentarz