Geneza i ewolucja administracji finansów publicznych

postheadericon Geneza i ewolucja administracji finansów publicznych

Powstanie i rozwój administracji finansów publicznych poza Polską. W literaturze przedmiotu istnieje przekonanie, że geneza administracji finansów publicznych sięga urzędów królewskich (cesarskich) tworzonych dla pobierania dochodów na rzecz panującego i zarządzających jego dobrami. Teza ta jest uzasadniona o tyle, że do czasu rozdzielenia skarbu królewskiego na skarb publiczny i skarb prywatny, własność panującego i wynikające z niej dochody traktowana jako własność publiczną. W zarządzaniu własnością publiczną panujący posługiwał się różnymi urzędami. Część z nich zajmowała się poborem dochodów (podatków, czynszów, ceł, kontrybucji) z własności publicznej. Nieuczciwość w wykonywaniu tych zajęć spowodowała konieczność ewidencjonowania dochodów oraz kontroli ich poboru. Wobec ograniczonej jej skuteczności zaczęto również oddawać pobór pewnych dochodów w dzierżawę lub też traktować prawo poboru dochodów jako przedmiot nadań królewskich za pewne zasługi {patrz szerzej Z. Fedorowicz, Instytucje finansowe, Warszawa 1965).

W historii starożytności znane są dokumenty sądowe ze spraw o nadużycia, wytaczanych urzędnikom królewskim w Egipcie, jak i w państwach Mezopotamii. W Atenach działalność urzędników skarbowych była poddana kontroli, którą sprawował areopag, a po reformach Kleistenesa – Wielka Rada. W starożytnym Rzymie dochody publiczne dzierżawione były prywatnym osobom (zwanym pub- likanami). Ogólny zarząd finansowy sprawowali cenzorzy, do których należało też dozorowanie robót publicznych. System dzierżawy dochodów publicznych doprowadził do ruiny całe prowincje rzymskie i groził upadkowi ekonomicznemu państwu rzymskiemu, gdyż kontrola działalności publikanów nie była skuteczna. Dopiero Oktawiusz August zorganizował zawodową administrację skarbową, której zadaniem było gromadzenie dochodów publicznych. Oktawiusz August polecił

sporządzenie zestawień dochodów i wydatków publicznych nie tylko za okresy minione, ale także na okresy przyszłe. Dało to początek innych, niż tylko pobór dochodów, zajęć i zadań dla administracji skarbowej.

Już w starożytności wykształciła się zasada odrębności kompetencyjnej zarządzania finansami publicznymi od wykonywania czynności w zakresie groma-dzenia i wydatkowania publicznych środków pieniężnych. Zarządzanie finansami publicznymi należało bezpośrednio do panującego, który wspierał się doradcami lub radami królewskimi. Nie oddał jednak swej władzy i kompetencji w dziedzinie stanowienia o dochodach i wydatkach publicznych oraz w zakresie polityki i kontroli finansowej. Tworzone wówczas urzędy lub funkcje poboru dochodów publicznych były zalążkami współczesnych organów finansowych (podatkowych).

Stan ten trwał tak długo, dopóki nie było podziału władzy. System zależności feudalnych prowadził jednak do osłabienia władzy królewskiej. Feudałowie dys-ponowali potężnymi majątkami, przekraczającymi swymi rozmiarami dobra panu-jącego. Dlatego też niechętnie widzieli absolutną władzę finansową panującego. Drogą kolejnych przywilejów nadawanych przez króla feudałowie zdobywali coraz większy wpływ na stanowienie nowych podatków i wprowadzanie innych ciężarów publicznych. Prowadziło to z czasem do powstania instytucji parlamentu, który począł przejmować dotychczasowe władztwo finansowe króla. Zjawisko to najpełniej możemy prześledzić na przykładzie historii Francji (patrz, szerzej C. Kosiko- wski, Ewolucja urzędu Ministra Finansów we Francji, „Acta Universitatis Lodzien- sis”, Folia Iuridica 1, 1980).

W okresie X-XIII w. zarząd sprawami należał bezpośrednio do króla i do jego organu doradczego, którym była rada nadzorcza (kuria). Pobór dochodów należał do tzw. prewotów, którzy dzierżawili dochody królewskie. Dla kontroli nad działalnością prewotów Filip August zaczął z końcem XII w. powoływać specjalnych inspektorów zwanych baliwami. Byli to urzędnicy mianowani przez króla spośród osób posiadających uniwersyteckie wykształcenie prawnicze.

Początki parlamentaryzmu i rozdzielenie skarbu królewskiego na publiczny

ipryywatny spowodowało konieczność wzmożenia kontroli zarówno poboru, jak i wydatkowania publicznych środków pieniężnych. Najwcześniej, bo już w XII w. w Anglii wyłonił się organ skarbowo-kontrolny pod nazwą Exchequer. Obejmował dwie izby: niższą (skarbiec i kasa wpłat oraz wypłat) i wyższą (izba obrachunkowa

isąd w sprawach skarbowych). We Francji Izba Obrachunkowa powstała w XIV w. w wyniku wydzielenia z kurii królewskiej. Izba zajmowała się kontrolą niższych organów skarbowych i sądownictwem w sprawach skarbowych.

Począwszy od XVI w. obserwujemy we Francji powstanie kolejnych urzędów zarządzających finansami publicznymi. Były to m.in.: urząd nadintendenta finansów (w XIV w.), urząd skarbnika Francji i sekretarza finansów (w XV i XVI w.), skarbników generalnych (w XVI w.), Rady Finansowej, a potem Dyrekcji Finansów (w XVII w.), urząd generalnego kontrolera finansów (stworzony przez

A.Richelieu), który w epoce J. Colberta był równoznaczny z całością zarządu nad gospodarką i finansami, urząd ministra finansów (od sierpnia 1788 r. piastowany po raz pierwszy przez J. Neckera), urząd ministra kontrybucji i dochodów publicznych (od 1790 r.), Komisja Finansów, a potem Komisja Dochodów Publicznych (w okresie Rewolucji), urząd ministra skarbu publicznego (od 1801 r.), urząd komisarza tymczasowego ds. finansów, skarbu, manufaktur i handlu (od 1814 r.), powrót do urzędu ministra finansów (poczynając od 1814 r.), urząd ministra finansów i spraw gospodarczych (z przerwami od 1936 r.).

Na tej podstawie możemy stwierdzić, że: 1) w okresie monarchii problem polegał głównie na zorganizowaniu sprawnego aparatu poboru dochodów, a także na kontroli rzetelności jego działania, natomiast zarządzanie finansami należało do króla i wąskiej grupy doradców, wtajemniczonych w sprawy finansów państwa 2) rozwój finansów publicznych oraz jednoczesny wzrost kontroli finansowej prowadził do powstania urzędu ministra finansów 3) próbowano stosowania różnych wariantów organizacyjnych tego urzędu, a także zastąpienia go formami działań kolegialnych, lecz z prób tych urząd ministra finansów wychodził obronną ręką 4) stosunkowo wcześnie dostrzeżono, że w sprawowaniu urzędu ministra finansów tkwi olbrzymia władza faktyczna, przerastająca często władzę formalną (tzw. prawo Gaudemeta) 5) władzę płynącą z piastowania urzędu ministra finansów starano się osłabić (przez próby kolegialnego zarządu finansami publicznymi, przez odsuwanie pewnych obszarów kompetencji w dziedzinie finansów na rzecz innych podmiotów, np. centralnego banku państwa, ministra gospodarki itp.) albo przejąć (np. łącząc tekę ministra finansów z innymi urzędami ministerialnymi lub z funkcją premiera lub wicepremiera) 6) współczesny model administracji finansów publicznych opiera się nie tylko na jednym urzędzie, lecz z reguły obejmuje kilka członów, pomiędzy które rozłożone są zadania i kompetencje w zakresie zarządzania finansami publicznymi (minister finansów, (skarbu, budżetu), minister gospodarki, minister współpracy gospodarczej z zagranicą, centralny bank państwowy, urząd planowania gospodarczego).

W Niemczech w latach 1949-1969 funkcjonował urząd Ministra Skarbu, który obejmował zakresem swego działania tradycyjny obszar skarbowości. Obok niego funkcjonowały natomiast najnowocześniej zorganizowane: urząd Ministra Gospodarki oraz federalny Bank Niemiec. Rywalizacja między tymi podmiotami doprowadziła do zamiany urzędu Ministra Skarbu na urząd Ministra Finansów, a następnie do krótkotrwałej fuzji Ministerstwa Finansów i Ministerstwa Gospodarki (1971-1972). Próba ta nie była udana. Od 1974 r. w Ministerstwie Finansów przyjęto nową organizację wewnętrzną. Obejmowała ona 8 departamentów (polityki finansowej, budżetu federalnego ceł, akcyz i monopoli podatków majątkowych i przychodowych stosunków finansowych ze Wspólnotami Europejskimi wydatków na cele państwowe polityki dewizowej i pieniężno-kredytowej własności przemysłowej Federacji). Oznaczała ona poszerzenie zakresu działania urzę-

du Ministra Finansów. Na szczeblu krajów funkcjonują krajowe urzędy ministrów finansów, którym podporządkowany jest aparat skarbowy. W Belgii urząd Ministra Finansów rywalizuje z urządem Ministra Spraw Gospodarczych oraz uczestniczy w zarządzaniu centralnym bankiem państwa. Struktura Ministerstwa Finansów jest tradycyjna i obejmuje 7 departamentów (skarbnicy budżetu i kontroli wydatków dochodów bezpośrednich katastru ceł, akcyz, T.V.A dóbr publicznych emerytur). Szczególną rolę odgrywa sekretarz ds. budżetowych.

We Francji, po krótkim okresie separacji (1978-1982), ponownie funkcjonuje jako jeden organizm urząd Ministra Gospodarki i Finansów. Z jednej strony jest to konstrukcja będąca wyrazem nowoczesnego modelu administracji finansów publicznych, którego zakres działania daleko wykracza poza tradycyjną sferę skarbowości. Z drugiej jednak strony trudno nie widzieć licznych sprzeczności wewnętrznych w tym olbrzymim organizmie, który jest wytworem pewnej koncepcji politycznej władzy, jaką dająkompetencje w dziedzinie finansów publicznych.

Wśród krajów europejskich odrębną organizację administracji finansów publicznych ma W. Brytania. Najważniejsze znaczenie ma wśród niej Skarb Państwa, zawiadywany przez Kanclerza Skarbu. Zajmuje on poniekąd pozycję superministerstwa, ponieważ zakres jego działania i kompetencji obejmuje zarówno dziedzinę budżetową, jak i koordynowanie działalności gospodarczej w przekroju makroekonomicznym i w ujęciu wieloletnim. Skarb Państwa jako urząd ma cztery człony (doradców ekonomicznych finansów zagranicznych, bilansu płatni-czego,pomocy zagranicznej, zarządzania rezerwami gospodarki wewnętrznej służb publicznych). Natomiast w Ministerstwie Finansów koncentruje się problematyka dochodów i kontroli wydatków.

We Włoszech centralną administrację finansową tworzą cztery ministerstwa. Ministerstwo Finansów zajmuje się głównie dochodami państwa. Ministerstwo Skarbu interesuje się natomiast przede wszystkim wydatkami państwa. Z kolei, Ministerstwo Budżetu koordynuje działalność obu wyżej wymienionych ministerstw i opracowuje budżet państwa. Natomiast Ministerstwo Udziałów Państwowych kieruje całokształtem działalności finansowej i nadzoruje przedsiębiorstwa państwowe wraz z udziałami państwowymi. Pełni więc w pewnym stopniu rolę ministra gospodarki narodowej.

W administracji federacji szwajcarskiej wśród siedmiu ministerstw federalnych znajdują się m.in. urząd gospodarki publicznej oraz urząd finansów i ceł. Ten ostatni stanowi przede wszystkim nadbudowę nad administracją kantonalną w dziedzinie podatków, ceł, ubezpieczeń, monopoli, miar i wag, alkoholi i zboża oraz kontroli finansowej. Nie jest to więc typowy urząd ministra finansów lub skarbu. Wpływa na to daleko posunięta decentralizacja finansowa, oparta na specyficznych rozwiązaniach ustrojowych Szwajcarii.

Wiele odrębności wykazuje amerykańska organizacja zarządzania finansami. Należy ona do Kongresu, który realizuje swe kompetencje bezpośrednio i poprzez komisje finansowe w izbie Reprezentantów i w Senacie. Ich zakres działania wykracza poza tradycyjny budżet. Nie dotyczy to jednak zagadnień polityki monetarnej, która ma oddzielną administrację w postaci banku centralnego (System Rezerwy Federalnej) oraz specjalnych komisji federalnych i agencji finansowych oraz bankowych. W dziedzinie polityki wydatkowej podstawowym agentem Prezydenta jest Biuro Zarządzania i Budżetu. Natomiast rolę ministerstwa dochodów odgrywa Departament Skarbu. Ponadto Prezydent korzysta z rady Doradców Ekonomicznych.

Powstanie i rozwój administracji finansów publicznych w Polsce

Historia administracji finansów publicznych jest odległa. Obejmuje kilka zasadniczych etapów rozwojowych, w tym: okres monarchii (do rozbiorów Polski), okres Królestwa Polskiego, oraz okres administracji skarbowej państw zaborczych

irządów okupacyjnych, okres II Rzeczypospolitej i okres Polski Ludowej (do 1989 r.). Nie jest możliwym przedstawienie w tym miejscu pełnego nawet zarysu historii administracji finansów publicznych w Polsce. Pragniemy jednak wskazać na pod-stawowe rozwiązania, charakterystyczne dla poszczególnych okresów rozwojowych.

W okresie monarchii administracja skarbowa w Polsce kształtowała się pod wpływem podobnych, jak i w innych krajach, czynników. Wobec braku wyodrębnienia skarbu publicznego organizacja poboru danin była domeną panującego. Przy pomocy swoich doradców, rekrutujących się spośród otoczenia dworskiego, decydował on o finansach. Tworzył też pierwsze urzędy administracji skarbowej, z których najważniejszymi były: urząd skarbnika i urząd mincerza. Niższymi urzędami skarbowymi zawiadywali kasztelanowie (zwani też komesami i żupanami) i ich zastępcy (wojski) oraz celnicy, komornicy i poborcy. Nowy urząd, tzw. szafarzy, powołano dopiero w 1503 r. dla ograniczenia władzy króla. Po rozdzieleniu skarbu królewskiego (w 1505 r.) pojawiły się też odrębne urzędy podskarbiego koronnego i podskarbiego nadwornego. Ich pomocnikami byli pisarze skarbowi.

Interesującym rozwiązaniem było traktowanie szafarzy jako urzędników wybieranych przez sejm i niezależnych od króla. Stanowili oni aparat skarbowy sejmu, chociaż musieli liczyć się także z podskarbim koronnym.

Na oddzielną uwagę zasługuje również fakt powołania w 1613 r. na sejmie w Radomiu odrębnego trybunału skarbowego. Tworzyły go osoby mianowane przez króla oraz wybierane przez szlachtę. Przed tym trybunałem mieli składać sprawozdania wszyscy szafarze i poborcy oraz dzierżawcy dochodów publicznych.

W XVII stuleciu pojawiły się też silne tendencje do decentralizacji administracji skarbowej. Rozpadła się ona na kilkadziesiąt sejmików wojewódzkich,których poborcy pobierali podatki państwowe i część dochodów stąd płynących przeznaczali na własne potrzeby. Ten stan rzeczy trwał do 1717 r.

W II połowie XVIII w. Polska wkroczyła na drogę reform ustrojowych i skarbowych. Objęły one również administrację skarbową. W 1764 r. powołano Komisję Skarbu Rzeczypospolitej koronnego, która stała się organem kolegialnym w zarządzaniu finansami. Tworzyli ją: podskarbi i dziewięciu komisarzy, wybieranych przez sejm na okres 2-letni, a także prokurator (instygator koronny). Komisji Skarbu podlegały: dyrekcja loterii, kasa generalna, wydział sądowy, mennica oraz batalion piechoty skarbowej. Pod względem zarządu skarbowego Rzeczypospolita została podzielona na kilka prowincji skarbowych, na czele których stał superintendent. Funkcje wykonawcze należały do poborców i dzierżawców dochodów.

Zostaw Komentarz