Prawo o dochodach budżetowych

postheadericon Prawo o dochodach budżetowych

Stan prawa o dochodach budżetowych, zwłaszcza zaś prawa podatkowego i celnego, ocenia się krytycznie. Dostrzega się bowiem wiele niedoskonałości legis-lacyjnych i paradoksów w przepisach prawa podatkowego (por. A. Gomułowicz, J. Małecki, „Dziwactwa” legislacji podatkowej, /w:/ System podatkowy. Zagadnienia teoretyczno-prawne. Łódź 1992, s. 141-151). Pod adresem prawodawcy wysuwa się także szereg postulatów, mających na celu doskonalenie mechanizmu tworzenia prawa podatkowego. Łączą się one zarówno z respektowaniem zasad racjonalnego tworzenia prawa, jak i z właściwościami prawa podatkowego (por. E. Fojcik-Ma- stalska, R. Mastalski, Problemy tworzenia prawa podatkowego, /w:/System podatkowy. Zagadnienia teoretyczno-prawne, Łódź 1992, s. 127-138).

Do źródeł materialnego prawa o dochodach budżetowych należy zaliczyć także przepisy prawa międzynarodowego publicznego. Są one częścią nowej dyscypliny, tj. międzynarodowego prawa finansowego (patrz szerzej J. Głuchowski, Międzynarodowe prawo finansowe, Warszawa 1988). Chodzi w szczególności o postanowienia wynikające z umów o zapobieganiu podwójnemu opodatkowaniu (patrz szerzej J. Fiszer, Unikanie międzynarodowego podwójnego opodatkowania, ” Państwo i Prawo” 1990, nr9, i. 92-101). Ponadto wchodzą w grę normy stanowione przez organizacje międzynarodowe, zwłaszcza zaś o prawo Wspólnot

Europejskich, które zagadnieniom dochodów budżetowych poświęca odrębne miejsce (patrz szerzej D. Gotz-Kozierkiewicz, Podatki w Europejskiej Wspólnocie Gospodarczej, Warszawa 1975 oraz A. Komar, Finanse a Wspólnoty Europejskie, Warszawa 1983).

W zakresie ustrojowego prawa o dochodach budżetowych występują przede wszystkim akty regulujące organizację i zakres kompetencji organów administracji finansowej. Są to zwykle ustawy (np. o urzędzie Ministra Finansów oraz o urzędach i izbach skarbowych, ustawa o kontroli skarbowej, ustawa – prawo celne) z licznymi aktami wykonawczymi, które wypełniają blankietowe najczęściej postanowienia owych ustaw. Wiele przepisów ustrojowego prawa o dochodach budżetowych znajduje się poza aktami z dziedziny finansów, bądź też tkwi w aktach prawnych normujących formalne i materialne prawo o dochodach budżetowych.

Stan materialnego prawa o dochodach budżetowych znajduje się obecnie w okresie przebudowy. Dotychczas Polska miała odrębne przepisy prawne dotyczące obciążeń finansowych sektora uspołecznionego i nieuspołecznionego oraz ludności. Od 1989 r. stan ten zaczął ulegać zmianie i w połowie 1993 r. będzie oznaczał już jednolite traktowanie podmiotów gospodarczych i ludności w dziedzinie dochodów budżetowych. Spełni to postulaty stawiane przed reformą systemu podatkowego w Polsce (por. B. Brzeziński, J. Głuchowski, Reformy polskiego prawa podatkowego w latach osiemdziesiątych, „Państwo i Prawo” 1990, nr 1 A. Gomu- łowicz, Zagadnienie reformy polskiego systemu podatkowego, „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny” 1989, nr 4 C. Kosikowski, Problemy zmiany systemu i prawa podatkowego, „Państwo i Prawo” 1990, nr 3 R. Mastalski, Problemy reformy polskiego systemu podatkowego, „Państwo i Prawo” 1992, nr 4 A. Komar, Koncepcja reformy polskiego systemu podatkowego, „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny” 1992, nr 3). Konieczne jest nie tylko ujednolicenie wewnętrzne prawa o dochodach budżetowych, lecz także dostosowanie go do wymogów gospodarki rynkowej, a także do prawa Wspólnot Europejskich, z którymi Polska jest już stowarzyszona.

Przepisy formalnego prawa o dochodach budżetowych mogą być pod względem legislacyjnym ujęte w różny sposób. Najprostszym rozwiązaniem byłoby wydzielenie przepisów formalnego prawa o dochodach budżetowych w jeden akt prawny, stanowiący o kodyfikacji tych przepisów. Inne rozwiązanie polega na zamieszczaniu przepisów formalnego prawa o dochodach budżetowych w aktach prawnych regulujących konstrukcję poszczególnych obciążeń, czyli razem z przepisami prawa materialnego. Wreszcie trzecie rozwiązanie może polegać na poddaniu postępowania finansowego w zakresie dochodów buudżetowych ogólnym regułom postępowania administracyjnego, z jednoczesnym rozwinięciem unormowań szczegółowych w aktach z dziedziny finansów. W różnym czasie w prawie polskim miały miejsce wszystkie trzy rozwiązania.

W 1934 r. wprowadzono w Polsce tzw. ordynację podatkową, która zawierała przepisy prawne o zobowiązaniach podatkowych, o postępowaniu podatkowym oraz przepisy karne. W okresie powojennym przepisy formalnego prawa o dochodach budżetowych były ujęte w dwóch aktach prawnych, poświęconych zobowiązaniom podatkowym i postępowaniu podatkowemu (patrz szerzej R. Ma- stalski, Ustalenie podstawy wymiaru w polskim postępowaniu podatkowym, Wrocław 1973, s. 5 i nast.). Stan ten trwał formalnie do końca 1980 r., mimo iż w międzyczasie wykształciła się odrębna procedura postępowania w zakresie realizacji dochodów od jednostek gospodarki uspołecznionej (patrz szerzej R. Mastal- ski, Istota i charakter prawny postępowania podatkowego prowadzonego wobec państwowych organizacji gospodarczych, Wrocław 1980).

Na początku 1980 r. doprowadzono do uchylenia dekretu o postępowaniu podatkowym i do włączenia przepisów prawnych z tego zakresu do znowelizowanego kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 1980 r. Nr 4, poz. 8 z pót zm.). Uznano tym samym, że postępowanie podatkowe jest szczególnym postępowaniem administracyjnym (por. R. Mastalski, Postępowanie podatkowe jako szczególne postępowanie administracyjne, „Państwo i Prawo” 1980, nr 6). Pogląd ten ma zarówno zwolennikó w (por. J. Borkowski, Postępowanie podatkowe w PRL, /w:/ Studia z zakresu polityki finansowej i prawa finansowego, red. M. Mazurkiewicz, Wrocław 1992, s. 199 i nast.), jak i przeciwników (por. C. Kosiko- wski, Zakres stosowania kodeksu postępowania administracyjnego w rozstrzyganiu indywidualnych spraw z dziedziny finansów, /w:/ Zagadnienia proceduralne w administracji, red. K. Podgórski, Katowice 1983). Przepisy k.p.a. wraz z nową ustawą o zobowiązaniach podatkowych z 19 grudnia 1980 r. oraz z przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i ustawy karnej skarbowej miały tworzyć system formalnego prawa o dochodach budżetowych. W rzeczywistości jednak przepisy proceduralne zaczęły coraz częściej pojawiać się w aktach prawnych poświęconych zasadniczo materialnemu prawu podatkowemu. Obecnie trudno jest nawet ocenić, które akty prawne zawierają więcej przepisów materialnych i formalnych.

Od dawna już postuluje się kodyfikację formalnego prawa o dochodach budżetowych. Postulat taki zgłosił w 1979 r. C. Kosikowski (Postępowaniefinansowe w systemie prawa polskiego, „Folia Iuridica” UL, seria 1, 1979, nr 65) i ponowił swe propozycje w 1990 r. (Problemy zmiany systemu i prawa podatkowego, op.cit.). Propozycję uchwalenia tzw. ogólnego prawa podatkowego zgłosił i uzasadnił R. Mastalski (Zagadnienia reformy ogólnego prawa podatkowego, „Państwo i Prawo” 1992, nr 8, s. 18-25). Natomiast konkretne propozycje konstrukcji prawnej ordynacji podatkowej zostały złożone Ministerstwu Finansów przez R. Mastalskiego i C. Kosikowskiego w 1989 r. Zrealizowanie tej idei stanowiłoby radykalne rozwiązanie obecnego, krytycznego stanu źródeł formalnego prawa o dochodach budżetowych. Byłoby to związane ze stworzeniem aktu zawierającego przepisy wyrażające zasady ogólne tworzenia i stosowania prawa o dochodach budżetowych, a także przepisy, określające definicje podatkowe ujednolicające terminologię podatkową wreszcie przepisy normujące tok postępowania związany z ustaleniem obowiązku podatkowego i jego konkretyzacją (wymiarem), jak i poborem. Zachowane byłyby podstawowe zasady ogólnego postępowania administracyjnego, określone w k.p.a. Jednakże cały tok postępowania instancyjnego i sądowej kontroli decyzji podatkowych normowany byłby odrębnie (poza k.p.a.), ponieważ tego wymaga specyfika metod ustalania zobowiązań finansowych o charakterze publiczno-prawnym.

Zostaw Komentarz