Zasady uchwalania budżetu państwa

postheadericon Zasady uchwalania budżetu państwa

Projekt ustawy budżetowej winien trafić do Sejmu w terminie umożliwiają-cym jej uchwalenie przed rozpoczęciem roku budżetowego, a w szczególnych przypadkach przed końcem pierwszego kwartału roku – tak stanowi tzw. Mała Konstytucja z dnia 17 października 1992 r. Przy tym szczegółowe terminy Prawa budżetowego mają tu zastosowanie.

Zarówno ze względu na wagę ustawy budżetowej, jak i potrzebę jej uchwa-lenia przed rozpoczęciem nowego roku, tryb uchwalania tej ustawy jest szczególny. Mała Konstytucja ustala w tym zakresie tylko zasadę, że Senat może podjąć uchwałę o przyjęciu lub wprowadzeniu poprawek do ustawy budżetowej uchwalo-nej przez Sejm w ciągu 20 dni od dnia przekazania jej Senatowi. Większość elementów procedury uchwalania budżetu państwa pozostaje natomiast sprawą przepisów wykonawczych, regulaminowych i praktyki. Dlatego decydujemy się przytoczyć niżej opis procedury uchwalania budżetu państwa, dokonany w sposób plastyczny, a jednocześnie syntetyczny przez wieloletnich jego realizatorów i współtwórców:

„Drogę projektu ustawy budżetowej w Parlamencie opisać można w następujących siedmiu punktach: Projekt budżetu analizowany jest najpierw przez branżowe komisje senackie. Jako ostatnia zbiera się Senacka Komisja Gospodarki Narodowej. Komisja dokonuje oceny całego projektu ustawy budżetowej, rozpatruje wnioski komisji i po dyskusji formułuje projekt senackiego stanowiska wobec projektu ustawy budżetowej. Stanowisko to zawiera zwykle syntetyczną ocenę ogólną, uwagi co do formalno – prawnej poprawności projektu, wreszcie propozycje i wnioski dotyczące zarówno poszczególnych przepisów projektu ustawy, jak i jej najważniejszej części, czyli planu dochodów i wydatków budżetowych.

Projekt stanowiska rozpatrywany jest następnie na plenarnym posiedzeniu Senatu. W Senacie Rząd po raz pierwszy oficjalnie prezentuje projekt budżetu. Po debacie – i czasem po ponownym rozpatrzeniu projektu stanowiska i poprawek do projektu przez Komisję Gospodarki Narodowej – Senat uchwala swoje stanowisko i przekazuje je Sejmowi.

W Sejmie procedura zaczyna się od pierwszego czytania projektu ustawy na posiedzeniu plenarnym. Premier, Wicepremier lub Minister Finansów, przedstawiają ogólną koncepcję projektu, po czym odbywa się wstępna dyskusja nad przedłożonymi przez Rząd dokumentami i przekazanie

projektu do komisji sejmowych. Teoretycznie Sejm może odrzucić projekt ustawy budżetowej w pierwszym czytaniu. Do tej pory nigdy się to nie zdarzyło, a co więcej – sytuacja taka nie jest w ogóle przewidziana w przepisach ustawowych określających tryb prac nad budżetem państwa.

W komisjach rozpoczyna się robocza faza prac nad projektem budżetu. W pierwszej kolejności poszczególne fragmenty ustawy trafiają do komisji branżowych (przyporządkowanie części budże-towych komisjom określa regulamin Sejmu), które analizują plan dochodów i wydatków ujętych w poszczególnych częściach budżetowych. Komisje mają prawo żądać od „swoich” ministrów dodat-kowych wyjaśnień i z prawa tego zawsze korzystają. Prace w komisjach branżowych kończą się sformułowaniem opinii oraz uwag, których zasadniczą treścią są z reguły żądania zwiększenia wydatków w projektach planów poszczególnych resortów.

Po zakończeniu prac przez komisje branżowe wiodącą rolę przejmuje komisja budżetowa czyli Sejmowa Komisja Polityki Gospodarczej, Budżetu i Finansów. Od tej chwili w jej pracach będą uczestniczyć przedstawiciele wszystkich komisji sejmowych. Komisja zaczęła swą pracę już wcześ-niej, dokonując ogólnej analizy budżetu i badając części budżetowe tych resortów, dla których jest ona komisją branżową. Teraz komisja budżetowa ma trzy podstawowe zadania:

– ocenić ogólną koncepcję budżetu i założenia, które są podstawą szacunku dochodów i wydatków,

– na podstawie stanowiska Senatu, uwag i wniosków komisji branżowych oraz własnych analiz zaproponować ostateczny projekt planu dochodów i wydatków budżetu państwa,

– wspólnie z Komisją Ustawodawczą ustalić ostateczny kształt całego projektu ustaawy budże-towej, w tym redakcję przepisów prawnych ujętych w projekcie.

Jest już tradycją, że posiedzenie komisji budżetowej, na którym dokonywane jest ostateczne podsumowanie dochodów i wydatków kończy się późną nocą. Tu rozgrywa się decydujący etap „bitwy o pieniądze”. Jeśli nawet komisje branżowe zaproponowały pewne oszczędności i wskazały możliwość zwiększenia dochodów, to i tak komisja budżetowa może uwzględnić tylko małą część wniosków o zwiększenie wydatków.

Do zakończenia prac w komisjach pozostaje jeszcze zredagowanie ostatecznego tekstu sprawoz-dania i przyjęcie go w głosowaniu przez połączone komisje: budżetową i ustawodawczą. Komisje wybierają sprawozdawcę, który będzie na plenarnym posiedzeniu Sejmu referował sprawozdanie obu komisji i komentował zgłaszane poprawki.

Dochodzimy do momentu uchwalenia budżetu. Na plenarnym posiedzeniu Sejmu odbywa się drugie czytanie projektu. Sprawozdawca referuje wyniki prac komisji, odbywa się długa i burzliwa dyskusja, na koniec do wniosków zgłaszanych w debacie plenarnej odnosi się sprawozdawca komisji i przedstawiciel Rządu. Następnie odbywa się głosowanie. Najpierw głosowane są tzw. wnioski mniejszości (wnioski zgłoszone podczas prac komisji budżetowej i odrzucone w ostatecznym głosowaniu nad sprawozdaniem komisji budżetowej i ustawodawczej o projekcie ustawy budżetowej) i ewentualne poprawki zgłoszone podczas debaty plenarnej. Potem Sejm przystępuje do głosowania nad całym projektem ustawy budżetowej. Jak do tej pory tu niespodzianki już się nie zdarzają – budżet zostaje przyjęty, a przygodni obserwatorzy zadziwieni są rozbieżnością między przebiegiem debaty i wynikiem głosowania.

Uchwalona ustawa budżetowa zostaje przekazana Senatowi. Tu prace przebiegają tak samo jak przy ustalaniu stanowiska Senatu do projektu budżetu. Po pracach w komisjach Senat na plenarnym posiedzeniu albo przyjmuje ustawę budżetową bez poprawek, albo odsyła ją Sejmowi z propozycjami zmian.

Tak kończy się procedura uchwalania budżetu. Do ostatecznego nadania budżetowi mocy prawnej niezbędny jest jeszcze podpis Prezydenta i publikacja ustawy. Od momentu rozpoczęcia prac nad budżetem upłynęło wiele miesięcy. Czas brać się za przygotowania do następnego budżetu.” (W. Misiąg, E. Suchocka-Roguska, S. Tymińki, Polski system budżetowy, Warszawa 1992, s. 58-60).

Otym jak ważną sprawą jest uchwalenie budżetu może świadczyć zapis konstytucyjny dający Prezydentowi R.P. prawo rozwiązania Sejmu, jeśli przez trzy miesiące nie uchwala on ustawy budżetowej.

W sytuacjach nadzwyczajnych, o ile Sejm nie jest w stanie uchwalić ustawy budżetowej, winien uchwalić ustawę o prowizorium budżetowym (patrz: rozdz. 5.6.). Tryb jej uchwalania jest identyczny jak ustawy budżetowej. Jeśli natomiast Sejm z różnych względów nie byłby w stanie uchwalić ani ustawy budżetowej, ani ustawy o prowizorium, przepisy stanowią, że wówczas podstawą prowadzenia gospodarki budżetowej państwa jest uchwalony przez Radę Ministrów projekt budżetu. Nasze ustawodawstwo nie zna natomiast instytucji prorogacji, tj. prze-dłużenia na kolejny rok mocy wiążącej budżetu roku poprzedniego.

Zostaw Komentarz